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作者/吴友律师
【案情简介】
2017年8月，A公司与B公司签订《借款协议》，A公司向B公司借款8000万元，用于某项目的工程建设。次日，双方又签订了《合作开发协议》，约定共同合作开发其中一地块。2021年9月，当地税务局、稽查局对A公司近五年的纳税情况进行检查。稽查局认为A公司与B公司签订的《合作开发协议》属于“名为借款实为土地使用权转让”，应交纳相应税款；且A公司另有其他低价关联交易需补税，共计4210万元，加收滞纳金。2022年6月，稽查局向A公司送达《税务行政处理决定》和《税务处罚告知》（以下简称“两个决定”）。7月，税务局依据A公司的申请举行了听证会。三日后，稽查局作出《行政处罚决定书》，对A公司偷税违法的行为作出共计833万元的罚款。A公司对上述上个决定不服，向当地政府提出复议申请，但政府作出《行政复议决定书》，维持了上述两决定。A公司不服，诉至法院。
【判决结果】
一审法院判决：
一、撤销被告税务局作出的税务处理决定书和税务行政处罚决定书；
二、撤销被告政府作出的行政复议决定书。
二审法院判决：
驳回上诉，维持原判。
【律师解读】
法院审查行政行为的合法性，主要是审查行政机关的行为是否超出了法定权限、符合法律法规、遵守法定程序。上述两个决定虽是不同的行政行为，但却是基于同一违法事实作出的两个决定，二者在行政法上属于关联行政行为。
本案中，关于两个决定争议焦点有三：一、两个决定是否遵守了法定的程序。二、A公司与B公司签订的《合作开发协议》能否作为认定二者之间“名为借款实为土地使用权转让”事实的证据。三、行政复议决定是否合法。
一、程序正当是依法行政的基本原则。上述决定作出之前，税务局未告知A公司其税务违法行为的事实、证据及法律依据，亦未告知A公司陈述、申辩及要求听证等对其产生重大不利影响的相关权利义务，构成程序违法；且税务局滥用行政规章，混淆了两个决定的法律性质，上诉理由不成立。
二、被诉的两个决定中认定A公司转让建设用地使用权而未纳税的证据不足。税务局认定的证据主要是《合作开发协议》及B公司项目经理的调查笔录。但与此同时，A公司向法院请求确认协议无效的诉讼尚未结案；且税务局认为A公司法定代表人涉嫌犯罪，要求追究其刑事责任，但检察院以事实不清、证据不足为由不予批捕。税务局调取的现有证据不足以证明A公司的违法事实。
三、当地政府受理A公司复议申请并无不当。税务局作出了两个行政决定，A公司不服向政府复议。税务局在行政复议程序答辩中并未提出A公司不具备申请复议条件，后亦未提起诉讼；且复议机关在一审答辩中明确表示复议程序合法，税务局也书面认可了A公司提供的担保。因此，税务局关于A公司不具备复议及诉讼的前置条件的上诉理由不成立。
四、法院受理A公司起诉政府并无不当。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条规定，不服处理决定时须先缴税或者解缴税款及滞纳金或者提供担保，后可申请行政复议，对复议不服的可以起诉。因此，不服行政决定可直接提起诉讼。两个决定对应的是同一税务违法的事实，当地政府既已一并受理并作出了复议决定，法院受理A公司的一并起诉，并无不当。
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