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“红头文件”不合法，行政相对人如何维权？

作者/庞立旺律师

【案情简介】

2023年6月，A公司通过公开招投标，依法取得F市一处国有房屋租赁使用权，拟用于经营酒店。两年后装修完毕，A公司向F市公安局申请办理开设酒店所必需的旅馆业特种行业许可证。然而，F市公安局依据省公安厅发布的某“红头文件”中的条款，认为该房屋产权证上登记的用途并非“住宿”等字样，不符合规定，故拒绝核发特种行业许可证。A公司认为，《旅馆业治安管理办法》等上位法对经营旅馆业应具备的条件已作出明确规定，但并未对房屋产权用途设定限制性要求。省公安厅发布的“红头文件”擅自增设了上位法未规定的许可条件，明显违反法律规定，应属无效。双方沟通无果后，A公司依法向人民法院提起行政诉讼，请求判令F市公安局依法为其核发特种行业许可证，并一并请求法院对该“红头文件”的相关条款进行合法性审查。

【处理结果】

一、人民法院依法启动对规范性文件的附带审查程序，并与省公安厅相关部门进行沟通。二、省公安厅主动删除了该“红头文件”中关于“房屋产权用途”作为旅馆业许可前置条件的条款。随后，F市公安局依法为A公司核发了旅馆业特种行业许可证。三、A公司遂撤回起诉。

【律师解读】

一、“红头文件”属于何种性质的文件？所谓“红头文件”，并非严谨的法律术语，而是社会实践中对行政机关发布的具有普遍约束力的规范性文件的俗称。根据《中华人民共和国立法法》和《规章制定程序条例》等规定，我国法律体系由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章和地方政府规章等构成。“红头文件”通常不属于上述正式立法层级，而是行政机关为实施法律、法规、规章或履行行政管理职责，在法定权限内制定的、在一定区域内反复适用的非立法性规范性文件。其法律效力低于法律、法规和规章，不得与上位法相抵触。二、“红头文件”关于房屋产权用途的规定是否合法？《旅馆业治安管理办法》仅规定了申办旅馆业需具备的条件，包括房屋建筑、消防设备、出入口和通道等符合安全要求，但从未要求房屋产权证用途必须为“住宿”。同时，依据《行政许可法》第十六条的规定，下位法对上位法设定的行政许可作出具体规定时，不得增设违反上位法的其他条件。本案中，省公安厅的“红头文件”在缺乏上位法依据的情况下，自行增设“房屋用途须为住宿”的许可条件，属于违法设定行政许可条件，实质上提高了市场准入门槛，侵犯了A公司的合法权益。因此，该条款因违反上位法而无效。三、行政相对人如何应对不合法的“红头文件”？1、提起行政诉讼并附带审查规范性文件。根据《行政诉讼法》第五十三条，公民、法人或其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件进行合法性审查。这是法律赋予行政相对人的有力救济手段。2、法院有权不予适用违法的规范性文件。即使行政机关依据“红头文件”作出行政决定，若该文件内容与上位法冲突，法院在审理中可认定其不合法，并不将其作为认定行政行为合法的依据，同时可向制定机关提出处理建议。3、推动源头治理，促进行政机关自我纠错。如本案所示，法院通过司法审查促使省公安厅主动删除违法条款，不仅解决了个案争议，更从制度层面纠正了不当规范，体现了司法对行政权的有效监督。综上，“红头”不等于“合法”。行政机关制定规范性文件必须恪守法治边界，不得以“内部文件”之名行“违法设权”之实。行政相对人面对不合法的“红头文件”，应敢于依法维权，善用行政诉讼中的规范性文件附带审查制度，切实维护自身合法权益，共同推动法治政府建设。

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“红头文件”不合法，行政相对人如何维权？

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